云发改经合复〔2019〕53号 

熊朝康委员：

您提出的《关于构建“飞地经济”模式，推进经济发展的建议》提案，已交我们研究办理，现答复如下：  

一、我省在“飞地经济”方面工作开展情况

（一）采取的主要措施

1.统一思想，形成合力。一是国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局2017年5月12日联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》后（发改地区〔2017〕922号，以下简称《指导意见》），省发展改革委及时召开落实《指导意见》专题研讨会，传达学习《指导意见》精神，研究云南省贯彻落实意见；二是迅速将《指导意见》转发16个州市有关部门，要求在全面深入掌握《指导意见》精神的基础上，抢抓机遇，发挥优势，多渠道、多形式开展“飞地经济”创新尝试，并定期汇总反馈工作进展情况、问题困难和政策建议，以形成工作合力，积极推动“飞地经济”成为促进云南区域协同发展、经济转型升级新推力。

2.调研学习，借智发展。先后组织省直有关部门赴江苏、广东等发达地区和我省开展“飞地经济”合作走在全省前列的保山、昭通等州市调研，学习总结省内外成功经验和做法，结合云南实际，积极探索我省开展“飞地经济”合作的有效途径，推动“飞地经济”在云南创新发展。

3.局部试点，重点突破。“飞地经济”作为一种新的区域经济发展模式，《指导意见》印发以前，我省除保山市以“园中园”为载体，进行了行政区划内“飞地经济”尝试外，没有跨行政区，特别是跨省 “飞地经济”实践，在“飞地园区”的管理、投入、运营、利益分享、责任分担等体制机制建设方面缺乏可供借鉴推广的成功经验。为更好地指导省内各州市开展“飞地经济”合作，我省依托昭通滇粤产业园、江海扶贫产业园区等跨省共建园区积极开展“飞地经济”试点，鼓励园区制度创新，重点在健全利益共享机制和合作推进机制等方面先行先试，力争形成可复制案例。

4.深化改革，营造环境。一是将 “飞地经济”纳入《云南省产业发展规划》《云南省人民政府关于推动产业园区转型升级的意见》《云南省融入粤港澳大湾区建设若干措施》等重大规划战略，为“飞地经济”在云南健康有序发展做好顶层设计、提供工作依据；省自然资源厅在完善“飞地经济”用地指标管理、推动开发园区土地综合利用、落实用地降成本、规范开发区设立、扩区和升级管理、强化开发区用地考核监管等方面出台相关政策，推动“飞地经济”落地。各州市也结合实际，制定出台支持“飞地经济”发展的政策措施，丽江市制定出台了《关于推动园区飞地经济发展的实施意见》、红河州研究出台了《飞地经济财税征缴分成实施细则》、保山市印发实施了《关于金融支持“园中园”建设的指导意见》等。二是持续推动地方特色优势产业发展和优化园区功能布局，提升承载能力，夯实“飞地经济”发展的基础。三是积极优化营商环境，持续推进“放管服” 改革、不断深化商事制度改革，为“飞地经济”发展创造良好条件，使“飞地园区”“飞地企业”飞得来、留得住、发展好。四是通过对口支援、对口帮扶和对口协作，积极为我省边合区、跨合区争取与发达地区先进园区结对共建，发挥互补优势，加强产业合作，促进产业转移。目前已开展结对的园区有：临沧边合区与南京江宁经开区、河口边合区与江苏吴江经开区、畹町边合区与江苏淮安经开区，结对共建园区在规划编制、产业合作、招商引资、人才交流、劳务输出等方面取得成效。

（二）我省“飞地经济”发展现状

目前，我省昆明、昭通、保山等州市开展了“飞地经济”实践，其中保山市依托保山工贸园区推动“园中园”建设取得积极进展，为“飞地经济”在我省有条件的地方铺开积累了经验。

1.昆明“飞地经济”基本情况

昆明市开展的“飞地经济”合作主要为东川、寻甸两县区共建的天生桥特色产业园。产业园位于寻甸天生桥，定位为解决资源枯竭型城市和贫困县发展模式的特色产业园。园区规划面积16.6平方公里，工业规划布局以循环经济为主，包括有色金属深加工、材料加工、轻工业、机电设备制造、信息化技术、商贸物流等六大产业。目前园区入驻企业35户，投产17户、规模以上企业4户；落地项目42个，建成投产16个，在建4个。

园区目前主要存在以下问题：一是体制机制不顺。园区建设主体方为东川县，征地及部分审批、申报、服务工作遵从属地管理原则由寻甸县管理。由于两县区在税收征管、审批管理、利益分配等方面存在分歧，无法签定园区合作开发协议，致使园区各项工作推进缓慢。二是用地价格问题。园区原按两县区商定的12万元/亩供地，现属地拟按19.6万元/亩供地，导致园区因土地价格争议至今无法揭牌，且企业顾虑多、意见大、土地尾款难收。三是土地指标问题。两县区对园区范围存在分歧，造成园区已规划的范围无法征用，且园区仅有2235亩规划用地指标，没有建设用地指标，难以满足企业入驻项目用地。

2.昭通“飞地经济”基本情况

昭通“飞地经济”是落实《指导意见》关于“支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展‘飞地经济’合作”要求的具体实践。

2016年，按照中央关于东西部扶贫协作的安排，广东省委、省政府决定由东莞、中山两市共同组建广东省第五扶贫协作工作组，对口帮扶昭通。昭通市与东莞、中山两市达成协议合作共建滇粤产业园，取得积极成效：一是签订了对口帮扶产业协作协议，昭通市与东莞、中山两市签订了“1+8”协议，三方按照“昭通所需、东莞和中山所能、企业所愿”的要求，以创新的思维、多元化的方式，积极推进产业协作，合作建设滇粤产业园。二是建立了产业协作工作机制，成立了昭通滇粤产业园建设协调领导小组，负责研究和决定产业园发展的重大事项，解决产业园合作发展过程中出现的重大困难和问题；领导小组下设综合协调、政策研究、招商引资、建设协调四个工作组，负责滇粤产业园建设的具体工作，形成责任落实、分工明确、合力推进工作机制。三是编制了滇粤产业园发展规划，2017年6月完成规划编制工作，并上报昭通市政府审查。四是积极开展招商引资，成立了昭通市扶贫协作产业招商工作组，加强与东莞、中山两市部门之间的沟通对接，争取相关商会、协会和企业到昭通调研，并多次组织到东莞、中山招商引资推介活动。五是研究提出产业协作优惠政策，研究起草了昭通市工业项目招商引资优惠政策、昭通市招商引资优惠政策等，积极推动粤商入昭。

3.保山“飞地经济”基本情况

2016年5月，保山市决定由各县（市区）按照“一个园区一个主导产业”要求，在保山工贸园区规划建设“园中园”。“园中园”建设以“政府引导、市场主导、产业集聚、共建共享”为原则，以互利合作为核心，以共建平台为基础，以承接产业转移和招商引资为抓手，实现“一年打基础、三年大发展、五年上台阶”的目标，打造全市新的经济增长极，形成1+5专题格局，最终创造“5+1＞6”的效果。

（三）存在的主要问题

利益性障碍。一是由于“飞地经济”在一定程度上会造成“飞出地”地方财政收益流失，“飞出地”政府普遍动力不足。二是由于飞地双方是不同利益主体，归属不同的行政区划，在管理、投入、分配、统计等方面有着不同的利益考量，较难就利益分享和风险分担达成一致意见，影响了“飞地经济”有序发展。

结构性障碍。云南属于西部欠发达地区，产业基础薄弱、经济结构单一、国民素质较低，与目标“飞出地”的经济结构、人力资源、社会管理、文化背景等有较大差距，加之我省产业发展中存在产业链条短、配套能力差、人才支撑不足等问题，造成本地生产结构与“飞出地”产业转移难以协调。

成本性障碍。近年来，云南资源要素价格普遍快速上涨，原有的土地、人力等经营成本优势弱化，加之“飞地经济”脱离原有业务关系和区域市场产生的沟通成本和物流成本，以及产业配套和生态治理的成本不断提升，对“飞出地”政府发展“飞地经济”吸引力不够。

三、对提出两个问题的答复

（一）关于“从省级层面就把飞地经济提上重要议事日程，由省政府统一安排部署，省发展改革委牵头出台相应的飞地经济政策，推进全省飞地经济发展模式”的意见和建议。

“飞地经济”是我省近年来一直倡导的以强带弱的区域经济发展模式，2017年，省发展改革委等部门联合下发了《关于转发支持“飞地经济”发展指导意见相关文件的通知》（云发改经合〔2017〕1082号），指导全省飞地经济的发展。

（二）关于“各州市应结合自身实际，认真研究飞地经济在本地区的发展模式，特别是要在如何整合现有各类经济园区，使其发挥优势作用，既要加快发展又要避免同质化、恶性竞争，还能充分使用现有的闲置土地资源，促进县域经济发展”的意见和建议。

产业同质化问题逐步得到破解。《云南省工业园区产业布局规划（2016-2025年）》（云政发〔2016〕96号），从顶层设计出发，对全省园区进行了功能区划，明确了重点产业布局，确定了重点园区产业定位、提出了产业集群方向，按照国家级园区2个主导2个辅助的“2+2”产业和省级重点园区1个主导2个辅助的“1+2”产业原则，明确了“10+50”及省级园区的主导产业和辅助产业，引导解决园区产业同质同构、主导不明、杂而不专的难点问题。通过两年来的推进，全省上下逐步形成了上下一盘棋思想，产业同质化、恶性竞争问题得到了不同程度的解决。

产业园区整合工作正在推进。根据2019年云南省政府工作报告中“大力整合优化工业园区,缩减数量、突出特色、实体化运作”的部署要求，省工业和信息化厅正稳步推进园区整合工作，一方面，全面启动了省级工业园区认定工作，按照《云南省省级工业园区认定办法》，开展了全省工业园区总体规划的修编和对省级以上工业园区的重新认定；另一方面，起草了《中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅关于推动工业园区高质量发展的意见》，就全省工业园区的整合工作进行了全面部署和安排。代拟稿已报请省政府审议中。

四、下一步工作打算

江苏“飞地经济”实践和保山“飞地经济”创新为我省发展“飞地经济”提供了可借鉴的经验示范。但江苏省“飞地经济”的成功，大部分基于省内不同区域间经济发展的巨大落差及邻近上海的区位优势，我省周边省份及省内各州市间经济发展差距不大、产业发展更倾向于竞争关系，江苏经验较难在我省进行推广复制；保山做法主要为州市内部开展的“飞地”合作，不涉及省际间的利益协调与平衡，不能为我省开展省际间“飞地经济”合作提供可供参考的路径示范。为全面落实省人民政府批示精神，发挥好参谋助手作用，抢抓“飞地经济”战略机遇，下步工作中，一是做好顶层设计。根据《指导意见》精神，结合云南实际，制定出台我省支持“飞地经济”发展的实施意见并从财政政策、投资政策、项目安排、人才引进、园区建设、市场环境等方面形成具体支撑。二是提升承载能力。聚焦八大重点产业、世界一流“三张牌”和数字经济，培育壮大产业集群，提升园区发展质量，培引人才双管齐下，继续加强“软硬”环境建设工程，加快推进“放管服”改革工作，增强“飞地园区”承载能力，不断提高对发达地区和社会资本与云南开展“飞地经济”合作的吸引力。三是坚持发展“飞地经济”与对口帮扶紧密结合，鼓励对口帮扶地区来滇投资兴业、建设基地，拓宽帮扶空间，探索产业帮扶与经济协作双赢互利的新模式。四是加强对接沟通，面向南亚东南亚市场，鼓励港澳台及沿海发达地区的园区和企业，以云南边合区、跨合区、开发开放试验区等开放型园区为平台，积极发展“飞地经济”，开展“园中园”建设，推动产业有序转移，助推“飞地经济”加快发展。

附件：建议、提案办理情况清单

云南省发展和改革委员会

                        2019年5月10日

（联系人及电话：张永安  63113901  13908839370）

建议、提案办理情况清单

注：1.A类件成果转化情况：采纳意见、建议出台的政策、文件，解决的实际问题。

2.B类件承诺事项及时限：复文中承诺解决和落实的具体内容及完成时限。

3.责任单位：作出承诺事项的承办单位。